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吴敬琏腐败的实质是权力寻租根源在不受约束

发布时间:2021-01-25 10:09:54 阅读: 来源:钢坯厂家

吴敬琏:腐败的实质是权力寻租 根源在不受约束

吴敬琏:反腐治本之策  只有通过市场化、法治化、民主化的全面改革,铲除产生腐败的制度基础,才是反腐败的治本之策

在今年这个溽热的夏季里,中共十八大以来的反腐斗争达到了一个新的高峰。强力反腐败赢得了公众的赞誉,因为人们都期望,通过反腐败尽快构建一个清明廉洁的社会环境。

不过,中纪委书记王岐山早在上任之初就指出,反腐败斗争具有“长期性、复杂性和艰巨性”,“当前要以治标为主,为治本赢得时间”。在当前对贪腐官员已经形成高压震慑态势的情况下,如何治本,就提到议事日程上来。

欲求反腐败治本之策,首先需要弄清楚腐败的根源,然后才可以对症下药,做到药到病除。否则难免缘木求鱼,徒劳无功。事实上,改革以来,甚至建国以来,执政党也曾多次发动治理腐败的运动,但是并不是每次都找准了病因。如果在这个问题上出现差错,结果就是纠而复生,愈演愈烈。

因此,随着中共中央决定对政治局前常委周永康立案审查,最近一段时间以来,社会各界人士都在思考腐败猖獗的原因,探求反腐败的治本之策。

早在上世纪80年代末,以“官倒”为典型的腐败问题就引起过社会各界的热烈讨论,提出过不同的看法。其中,吴敬琏、荣敬本、钱颖一等一批经济学家运用现代经济学的“寻租理论”,对当时的腐败现象做了深刻的剖析,为转型时期出现腐败问题的体制性根源给出了令人信服的答案。

“从历史上看,不管在哪一个国家,腐败猖獗的根本原因都是因为权力不受约束,形成了某种寻租的环境”,日前,吴敬琏先生在接受本刊记者专访时说,“只要权力能够‘驾驭’市场和干预市场,存在广大的寻租环境,就一定会有腐败猖獗的后果。这是不以任何人的意志为转移的。”

在采访中,吴敬琏回顾了腐败蔓延的过程,详细剖析了腐败丛生的内部机理。众多事实表明,“贪腐横行只能用现行体制为寻租活动提供了机会来解释”。

既然腐败产生的根源被揭示出来,对策也就展现在人们面前,“遏制腐败的治本之策,就在于全面深化改革,使权力不能任意插手资源配置;同时加强对于权力的监督和制约,把权力关进笼子里。”吴敬琏说:“说到底,只有通过市场化、法治化、民主化的全面改革,铲除产生腐败的制度基础,才是反腐败的治本之策。”

腐败的实质是权力寻租

《财经》:上世纪80年代中后期以来,如何遏制日益严重的腐败,始终是公众普遍关心的一个焦点问题。虽然反腐败的呼声一直很高,但是从80年代的“官倒”到90年代的“买官卖官”,腐败并没有得到有效遏制。尤其是新世纪以来的十几年里,人们普遍感到腐败愈演愈烈。一些腐败大案要案触目惊心,涉案金额动辄上亿元,涉案官员的级别也越来越高。那么,腐败到底是怎样造成的?怎样才能把它遏制住?

吴敬琏:这是一个沉重的话题,又是我们每一个人必须直面的问题。

你所讲的这些问题,早在上世纪后期就曾经热烈地讨论过,当时中国实行的是“增量改革、双轨过渡”的战略。这种战略的特点,是不在国有经济中采取重大的改革步骤,而把改革和发展的重点放在非国有经济,即“民营经济”方面;换句话说,就是在大体维持命令经济体制不变的条件下,逐步增加市场经济的分量。这种战略为市场化改革减少了阻力,增加了助力,使市场力量在保持经济稳定的条件下逐步成长壮大。但是,在双轨之间形成的巨大价差,又造成了一些人得以利用公共权力争取私利的巨大空间。

《财经》:在20世纪80年代中后期出现了大量在两个市场之间从事倒买倒卖活动的“倒爷”。由于他们发财的秘密在于某种官方的权力背景,所以当人们看穿了这一秘密,把他们通称为“官倒”,引起了一场全民关注的“官倒”腐败问题大讨论。

吴敬琏:开始时,对于“官倒”现象有两种截然对立的看法。第一种观点认为,腐败是一种“旧社会”才有的丑恶现象,市场取向的改革刺激了对金钱的贪欲,也就促成了腐败的死灰复燃。因此他们认为,抵制腐败的正确方针,应当是改变改革的方向,从“市场取向”转向“计划取向”。

《财经》:那时《红旗》杂志发表了好几篇文章,引用莎士比亚和马克思的话,说金钱会驱使人为实现自己的贪欲而犯下种种罪恶。

吴敬琏:另一种观点虽然也同意市场作用的增大会刺激人们的贪欲提高和腐败行为增加,但是他们强调,如果不放开市场,中国就富不起来。因此,腐败的重新滋生是实现民富国强所不能不付出的代价,不应为了保持道德上的纯洁性而牺牲经济发展的根本利益。

以上两种说法虽然立意相反,但在把腐败同市场经济联系起来这一点上,却是共同的,都认为市场经济催生腐败。然而揆诸历史,上述论断并无事实根据。例如,史学界早有定论:西欧国家在19世纪市场经济制度确立以前用国家控制经济的手段追求国家财富积累的重商主义时代,是一个腐败行为猖獗的时代,其原因一方面是国家权力干预过多,造成了利用公共权力谋取私利的条件;另一方面是市场机制发育不良,出现了大量非公正竞争行为。

相反,在“二战”结束后一些发展中国家实行市场化的过程中,并没有出现严重的腐败现象。而且越是市场化进行得迅速和顺利的国家,腐败现象就越是受到抑制。

《财经》:看来,市场的发展、货币作用的加强,会因为财富的范围不再受实物的限制而使某些人的致富欲望增强。但是,问题并不在于人们的贪欲有多大,而在于是否存在使这种贪欲得以实现的制度条件。

吴敬琏:正因为如此,一些经济学家用另外一套理论,即国际经济学界提出的“寻租”理论来分析“官倒”现象。

20世纪70年代中期,一些西方研究政治经济学和国际经济学(发展经济学)的学者在分析发达国家和发展中国家的腐败现象时发现,根本的问题在于政府运用行政权力对企业和个人的微观经济活动进行干预和管制,“看得见的脚踩住了看不见的手”,妨碍了市场竞争形成均衡价格的作用,从而创造了由于无法自由进入而产生的超额收入。在这种情况下,就会有人运用走关系、行贿等手段接近权力,并通过权力取得超额收入。经济学家把这种超额收入称为“租金”或者“非直接生产性利润”,把通过权力取得租金的活动称为“寻租活动”。

《财经》:“寻租理论”的引进,使中国经济学家获得了对改革中出现腐败现象的机理进行深入分析的科学工具。

吴敬琏:我到现在还对当时的讨论记忆犹新。运用“寻租理论”,经济学对“官倒”一类腐败现象的实质作出了科学的分析,也找到了解决问题的办法。

政府主导下的双重体制并存,必然造成“权力搅买卖”和进行寻租活动的制度基础。因为实行“双轨制”,在同一经济中实行命令经济和市场经济两套规则,同一产品实行政府行政定价和市场竞争定价两套价格体系,有权力背景的人就能够利用权力取得借以获取计划调拨物资的权力凭证(批件),从而获得计划价和市场价之间的差价(租金).

双重体制并存造成了寻租的制度环境。换句话说,只要这种基础广泛存在,寻租腐败行为就会不可避免地盛行。对于这种腐败活动后果的严重性,党政领导也认识到了它是关系执政党生死存亡的问题,除了进行“反腐倡廉”的思想教育,还采取了党纪国法乃至严刑峻法来惩罚犯罪分子。但是毕竟由于腐败的制度基础过于庞大,所谓“法不责众”,收效并不理想。“官倒”的泛滥也成为1989年政治风波的一个重要动因。

《财经》:这一段历史事实表明,单纯依靠思想教育和严刑峻法是无法遏制腐败蔓延之势的。反腐败必须釜底抽薪。

吴敬琏:在1988年的经济风波和1989年的政治风波过后,由于严厉的宏观经济紧缩和价格管制的放松,在邓小平南方谈话前后,绝大部分商品价格就“静悄悄地”实现了市场化。一旦商品的市场交换放开,物资调拨制度取消,双轨价格自发并轨,当然也就没有人能用倒买倒卖调拨物资批文的办法发财了。20世纪90年代初期,我们曾经亲眼看到,随着市场放开和商品供应丰裕,曾经猖獗一时的“官倒”们的商品寻租行为自然而然地烟消云散了。

根源在于不受约束的权力

《财经》:使人迷惑不解的是,商品寻租活动的消失,非但没有宣告腐败蔓延的终结,没过多少时候,腐败在另外一些领域中反而大有愈演愈烈之势。

吴敬琏:其实原因也并不复杂。上世纪90年代初期绝大部分商品价格放开,只是铲除了寻租活动的一小块领地,而没有动摇它的制度基础,即权力对于交易活动的干预和控制。由于资金、土地等要素价格远远没有市场化,汇率形成机制也还没有市场化,权力仍然支配着这些资源的配置。于是,寻租活动重点从80年代的商品寻租转向生产要素寻租。寻租活动在新的领地蔓延:一个是贷款,一个是土地。

在计划经济时期,为了“促进投资和积累”,一直采用金融学中叫做“金融压制”的政策,把贷款利率压得很低,这种传统一直保持下来。上世纪90年代初期出现严重的通货膨胀以后,国有银行贷款的实际利率就变成了负数。这时向国家银行借钱实际上不但不用付利息,还能够拿到倒贴。

《财经》:近两年通货膨胀率上涨超过银行贷款利率,银行贷款的实际利率变负,又有许多能够得到银行低息贷款的企业靠向资金紧缺的企业(大多数是民营中小企业)放款发财。

吴敬琏:另外一个寻租对象是土地。根据中国现行法律,农村土地属于集体所有,城市土地属于国家所有。在计划经济时期,国有土地是无偿划拨给国有企业使用的,不用计价付费。改革以后开始实行国家向使用者“批租”土地的办法。批租通常有两种办法,一种是拍卖批租,另外一种是协议批租。上世纪90年代初城市化加速以后,国家开始大规模将农村土地征购到国家手中,然后向使用者批租。绝大多数地方都采用了协议批租的办法。有的地方原来已经建立了拍卖批租制度,这时也改为协议批租。

在协议批租的情况下,批与不批,多批少批,按什么价格批都由官员说了算。关系好的、“有路子”的人能用低价批到好地,一倒手就能几倍、十几倍、几十倍地赚钱,甚至第二手、第三手、第四手的人都能大发横财。如果能够从国有银行拿到负利率的贷款,那就真正做起了“无本万利”的生意。当时流传着不少带着几十万元搞贿赂的本钱,几个月就成了千万元级、甚至亿元级富翁的故事。当时有几个全国闻名的地级市,就靠土地批租和炒作房地产,吸引了全国各地成百亿元的资金。而在这种所谓的“击鼓传花”曲终人散,泡沫破灭时,最后“兜底”、承受损失的,不外是国有银行、梦想“捞洋财”的外地政府,最终都落到纳税人的身上,造成的财富损失不计其数。

《财经》:众所周知,上世纪90年代中后期朱基总理铁腕整治金融,严查土地批租的腐败,当时因批租土地而风光无限的中等城市与土地管理部门的党政官员成片倒下。人们往往期待,在这样严厉整治之后,情况会有所变化。

吴敬琏:许多人认为,土地部门“窝案”成堆,是因为监督不严,只要严肃法纪,就能够刹住这股风。殊不知事情并不这样简单。正如我们前面讲过的,问题的根源在于不受约束的权力。只要权力能够“驾驭”市场和干预市场,存在广大的寻租环境,就一定会有腐败猖獗的后果。这是不以任何人的意志为转移的。事实上,这些年来,对与土地管理和利用有关的部门采用严刑峻法高调治贪,受到严厉惩处的官员不可谓不多,可是贪腐官员却“前腐后继”,络绎不绝。这就说明,贪腐横行只能用现行体制为寻租活动提供了机会来解释。

寻租活动的反复上演,加深了人们对腐败得以大行其道的内部机理的认识。人们日益关注怎样才能铲除权力寻租的制度基础。

2000年11月,中共十五届中央纪律检察委员会第五次全体会议通过正式决议,要求“进一步加大从源头上预防和治理腐败工作的力度”。“从源头上反腐败”工作的首要重点,是“改革行政审批制度,规范行政审批权力”。为此,中纪委要求各级政府部门清理行政审批项目,“可以取消的行政审批项目都要取消;可以用市场机制替代行政审批的,要通过市场机制来处理。确需保留的行政审批项目,要建立健全对权力的监督制约机制;要规范程序,减少审批环节,公开审批程序和结果,接受群众监督。”

中纪委的这些规定确实抓住了腐败问题的根源,也得到了公众的支持。2001年,国务院设立了行政审批制度改革办公室,在此后的三年间分三批取消和调整了1795项行政审批项目,据说占原有审批项目的48.9%。可是,一些在审批中取得寻租利益的人千方百计进行抵制和设法回避。正像欧洲启蒙运动时期的思想家孟德斯鸠所说:“任何拥有权力的人,都易滥用权力,这是万古不易的一条经验。”而且“从源头上反腐败”的风头一过,2004年初宣布行政审批制度改革“已经取得重要阶段性成果”以后,许多行政审批和变相的行政审批死灰复燃。

《财经》:另外一项减少行政干预和寻租社会的主要措施,是《中华人民共和国行政许可法》的颁布和实施。

吴敬琏:制止任意设立行政许可,这可是一件事关保护公民基本权利和端正政府行为的大事。自由选择从事一切法律所没有禁止的活动,本来是公民天然具有的权利。因此,现代国家对公民行为选择的基本原则是“非禁即入”,也就是说,只要没有法律的明文禁止,公民有权从事任何自己所属意的活动。但是在苏联式的“国家辛迪加”中,所有的人民都隶属于国家。所以它所遵循的是另外一种原则,即公民从事任何活动,都要以获得行政批准为前提。中国承袭这种传统,在各个领域设立了大量的行政许可。

据2002年中国政府的统计,国务院65个部门共清理出各类行政审批项目达4159项,由此可见行政许可之多、之滥。更荒唐的是,甚至乡政府、县政府都在设立行政许可。为在市场上摆一个摊位,公民也得跑上跑下盖十来个公章,这种手续繁琐、多头审批的行政许可制度,自然很容易滋生权钱交易等腐败。

《财经》:全国人民代表大会于2003年7月通过了目的在于禁止随意设立行政许可的《中华人民共和国行政许可法》,并要求在2004年7月开始实施。

吴敬琏:这部法律确立的设立行政许可的原则是,凡是通过市场机制能够解决的问题,应当由市场机制去解决;通过市场机制难以解决,但通过规范、公正的中介机制能够解决的问题,应当通过中介机构自律去解决;即使是市场机制、中介机构自律解决不了,需要政府加以管理的问题,也要首先考虑通过事后监督去解决。换句话说,政府职能的定位逻辑从“先政府、后社会、再市场”,扭转为“先市场、后社会、再政府”。所以,这是一部规范政府行为的重要法律,对于保护公民、法人和其他组织的合法权益具有重要意义。

如果这部法律得到贯彻,行政许可的设定范围将得到严格限定,行政审批事项将被大幅度压缩,从而推动行政机构与行政人员的大量精简,有力地推动行政体制改革。在该法律实施之前,国务院发布文件,确认过去设立的几百项行政许可继续有效,其余全部取消。但是在事实上,这一法律并没有得到真正执行,继续保留的投资审批权,就使其他“非禁即入”的规定变成一句空话。

全面改革才能根治腐败

《财经》:对于行政审批与腐败的关系,在中国常常有一种错误的认识,以为加强审批是抑制腐败的有力手段。因为中国的治理传统中,存在着一种迷信行政力量的倾向,出现社会经济矛盾时,首先想到的解决办法往往是加强政府的干预和控制。

吴敬琏:其实事情恰恰相反,增加一道审批就增加了一项新的寻租可能性。以股市的情况为例,有些人想用加强审批的办法来抑制上市过程中的舞弊、诈骗活动,一个公司要上市,要经过省级党政机关的推荐和证券市场监管当局的多道审批,由此把申请上市的过程变成了一个复杂的、多环节的寻租过程,企业上市时所需付出的寻租成本也规模巨大。中国的证券市场曾经有一种很不正常的现象,就是一个已经资不抵债的空壳上市公司的名号(所谓“壳资源”)要卖几千万元。原因很简单,走法定的审批程序所需付出的机会成本,即打点各方的费用也高达数千万元。

《财经》:大众的直观感受和前面这种理论分析是完全吻合的。近年来行政机关的权力愈来愈大,腐败也确实愈来愈严重,中国的腐败已经深入到党政机构的肌体,买官卖官成为一种风尚。

吴敬琏:出现这种严峻形势还有一个重要的推动力量,这就是被扭曲了的“宏观调控”给这些特殊既得利益者提供了“设租”的机会。

从2003年四季度开始,中国经济出现了“过热”的现象。为了保持经济的持续稳定增长,中国政府决定采取宏观调控措施促使经济降温。问题在于,宏观经济过热被不正确地定义为“局部过热”,即某些产业过热,因而“宏观调控”也不是按照市场经济的常规,运用财政政策、货币政策等间接手段为主进行总量调控。而是由主管部委发文,采用审批等行政手段,对钢铁、电解铝等“过热行业”的投资、生产活动进行直接控制。从那时起,“宏观调控要以行政调控为主”就成为正式的指导方针。

在这种思想的指导下,各级政府部门纷纷以“宏观调控”的名义加强了对微观经济的干预和控制,市场配置资源的基础性作用则遭到削弱,行政力量配置资源的能力和手段大为强化。2004年许多部门和地方政府以“宏观调控”的名义进行微观干预和价格管制,表现得最为突出。

行政干预的加强,扩大了寻租活动的制度基础,使计划经济时代常见的“跑部钱进”的现象再度兴盛,掌握着审批权力的中央部委门庭若市,行政腐败也加剧扩散。

总之,在市场化改革还没有到位的情况下,通过行政权力配置资源的体系和市场配置资源的体系搅在一起。在这样一种体制下,腐败开始流行起来。这种情况又使一些人进行“设租”、“造租”的活动,即以种种名义加强行政权力对于经济活动的干预,增加行政审批的项目,以便增加“寻租”的机会。这就使腐败活动愈发严重起来。

《财经》:由于存在普遍的腐败寻租活动的基础,腐败活动日益猖獗。根据经济学家们的计算,中国贪官污吏、“红顶商人”等的腐败收入达到了天文数字的规模。

吴敬琏:经济领域的腐败导致政治领域的腐败。既然不受约束的行政权力有很高的“价值”,就必然有人愿意出高价收购。于是,“买官”、“卖官”的风气在20世纪90年代中期悄然兴起、逐渐在党政机关中蔓延。进入21世纪后,买官卖官现象趋于严重。据媒体报道,从2008年至2010年,全国共查处违规违纪选人用人案件10716起。政治领域的腐败危害极大,它不仅造成劣币驱逐良币的效应,而且异化政府的公共性质,消解一切可能的内部监督,发展下去将把政府组织异化为彻头彻尾的腐败集团。

《财经》:腐败猖獗造成的另一个严重的社会后果,是社会贫富分化加剧。一种有代表性的观点认为,贫富分化是在改革开放中推进市场化改革造成的。因为强调“效率优先、兼顾公平”的市场化改革太强调效率,以致平等受损。这种解读,也成为反对市场化改革,主张加强政府干预和加大国有经济份额的重要论据。

吴敬琏:这里需要注意的是:平等与效率之间的关系,可以从机会的平等和结果的平等两个不同的角度去考察。美国经济学家奥肯(Arthur M. Okun)提出的 “效率与平等存在替换关系”(负相关关系)的原理,指的是结果的平等。至于机会的平等,则大体上同效率有着相互促进的关系(正相关关系) ,而并不存在负相关的关系。因此,二者应当是可以得兼的。

事实证明,目前中国社会中存在的贫富悬殊问题,主要是由机会不平等造成的,其中首要因素是腐败。因此,对于社会不平等和由此造成的贫富差别悬殊,不是通过反对市场化改革,而是需要通过市场取向的改革和实现机会的平等来解决。当然,在市场经济的条件下也会发生机会的不平等。对于这种不平等,要靠政府发挥其普及义务教育等社会公共职能来加以消弭。

《财经》:正如前面讲到的,靠发挥国家和国有经济的“主导作用”和政府“驾驭”市场、“管控”社会来遏制腐败的思潮一直此起彼伏。到本世纪初,随着改革停滞不前和腐败寻租活动日益猖獗,主张强化国家对国民经济和整个社会的掌控的观点一度很有市场。

吴敬琏:虽说社会科学理论和中国的实践经验都表明,正是因为国家部门强化对资源配置的干预使腐败和分配不公愈演愈烈。然而这种观点的支持者却运用民粹主义的言说,把大众对腐败和分配不公现象的正当不满,引导到反对市场化改革的方向上去。

《财经》:由于国家和国有部门权力的强化会扩大寻租活动的制度基础,把这种观点作为行动的方针,就会形成一种“扩大国家权力-增强寻租活动基础-进一步扩大政府权力-进一步增强寻租活动基础”的恶性循环。

吴敬琏:中国在20世纪末21世纪初建立的新市场经济体制,是一种“半市场、半统制”经济。它的主要特质,是包括政府机构和国有经济在内的国家部门仍然在资源配置中起着主导的作用。这种过渡性的经济形态,既包含新的、自由市场经济的因素,也包含旧的、命令经济或称统制经济的因素。由于本世纪初期以来改革出现了停顿甚至倒退的倾向,这就使中国现行的“半统制、半市场”混合体制的消极方面更加强化。行政力量配置资源的能力和手段不断强化,统制经济因素的不断增加,使寻租活动基础扩大,使腐败活动日益猖獗。

《财经》:据经济学家王小鲁研究,中国租金总额占GDP的比率高达20%-30%。巨额的租金总量说明腐败已经达到了骇人听闻的地步。

吴敬琏:反腐败的实践让越来越多的人们认识到,只有推进改革才能够消除腐败的土壤。从历史上看,不管在哪一个国家,腐败猖獗的根本原因都是因为权力不受约束,形成了某种寻租的环境。而遏制腐败的治本之策,就在于全面深化改革,使权力不能任意插手资源配置;同时加强对于权力的监督和制约,把权力关进笼子里。说到底,只有通过市场化、法治化、民主化的全面深化改革,铲除产生腐败的制度基础,才是反腐败的治本之策。

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